08.06.2009.
Сврха доношења Закона о општем управном поступку је да се на једном месту, односно у једном правном пропису (кодексу) предвиде процесна правила за поступање свих органа државне управе, као и недржавних субјеката када у вршењу јавних овлашћења решавају о појединачним правима и обавезама физичких или правних лица у управним стварима.

ИСТОРИЈАТ ЗУП-А У СРБИЈИ

У погледу кодификације процесних правила према којима раде органи државне управе, у свету се данас разликују три групе држава: 1) државе које имају у потпуности кодификован управни поступак; 2) државе које имају процесна правила за рад органа државне управе, али која нису у потпуности кодификована у једном пропису; и 3) релативно мали број држава које уопште немају правна правила по којима поступају органи државне управе. У погледу кодификације процесних правила за рад органа државне управе Србији припада истакнуто место. Наша држава спада у ред држава које су међу првима извршиле кодификацију свог управног поступка. Након Аустрије која је 1925. године донела формално први у свету Закон о управним поступку, а затим Чешке и Пољске које су своје управне поступке кодификовали 1928. године, Србија је фактички четврта држава у свету која је свој први Закон о општем управном поступку донела 1930. године (Краљевина Југославија). Тиме је у Србији учињен значај искорак ка остваривању потпуне законитости рада државне управе и што је посебно важно - подизању нивоа правне сигурности грађана. За потпуну правну сигурност грађана нији довољно само да њихова права и обавезе буду унапред прописана законима, већ и да начин њиховог остваривања буде прецизно правно регулисан, како државна управа својим слободним поступањем (од случаја до случаја) не би моглa изигравати права грађана која су им неким законима претходо већ гарантована. Од тада до данас се Закон о општем управном поступку свега неколико пута мењао (1956, 1965, 1977. и 1986). Последњи пут Закон о општем управном поступку је донет 1996. године у време постојања Савезне Републике Југославије. Након тога промењена су чак два државно-правна облика у којима је Србија била најпре република (Савезна Република Југославија), а затим држава чланица (Државна заједница Србија и Црна Гора), да би од 2006. године постала самостална држава. Међутим, за садашњу Владу то није био и довољан разлог да предложи доношење новог Закона о општем управном поступку.

Критика Предога Закона

Уместо да је предложила нов Закон, Влада предлагањем само измена и допуна постојећег Закона о општем управном поступку (свесно или не) врши фактички правни континуитет са прописом који је донеле држава која одавно више не постоји (Савезна Република Југославија). Интересантно је приметити да је Република Црна Гора искористила могућност коју јој је пружао Закон за спровођење Уставне повеље СЦГ и да је још 2005. године донела свој потпуно нови и осавремењен Закон о општем управном поступку. Поред чињенице да је Република Србија постала самостална држава јуна 2006. године, формално правни разлог за доношење новог Закона о општем управном поступку, а не само за измену и допуну постојећег Закона, налаже и нови Устав Републике Србије према коме се у надлежности Републике Србије, између осталих налази и „уређивање поступка пред судовима и другим државним органима“ (члан 97. тачка 2 Устава).
Разлог за доношење потпуно новог Закона о општем управном поступку, осим прекида правног континуитета, требало је да буде и потреба за правним регулисањем процеса рада органа државне управе (министарстава, управа, инспектората) и посебних организација (завода, дирекција, агенција) на савременијим основама применом многих нових института из позитивне упоредне праксе развијених држава. Осавремењавање управног поступка кроз нови Закон о општем управном поступку требало је додатно да допринесе ефикаснијем и економичнијем деловању државне управе у Републици Србији.

Међутим, Предлог Закона о изменама и допунама Закона о општем управном поступку представља у ствари само језичко усаглашавање овог прописа са новим Уставом Републике Србије. Предлог овог Закона не садржи ни једно ново решење којим би се поступак рада министарстава и других органа државне управе осавременио и учинио ефикаснијим и економичнијим! Као прави куриозитет свакако звучи податак да од укупно 31 одредбе овог Закона којима су уносе одређене измене у постојећи Закон о општем управном поступку, у чак 30 одредби се ради о обичним језичким изменама. Тако се уместо термина „југословенски држављанин“ уводи термин „држављанин Србије“ (члан 1), уместо термина „Савезна Република Југославија“ уводи се термин „Република Србија“ (члан 2, 3, 12 и 13), уместо термина „Војска Југославије“ уводи се термин „Војска Србије“ (члан 4, 11, 13 и 14), уместо термина „Савезна Влада“ уводи се термин „Влада“ (члан 20 и 23), теримин „савезни орган надлежан за иностране послове“ замењује се термином „министарство надлежно за спољне послове“ (члан 4, 5, 13, 15 и 16), термин „државни, односно јавни тужилац“ замењује се термином само „јавни тужилац“ (члан 8, 9, 10, 19, 21, 24, 25 и 26), термин „сродник по крви“ замењује се теримином „крвни сродник“ (члан 6 и 17), термин „сродник по тазбини“ замењује се термином „тазбински сродник“ (члан 6 и 17), термин „храниоц“ замењује се термином „хранитељ“ (члан 6) итд. Само једна једина одредба Закона (члан 22) не тиче се само теринолошке промене, већ потребе суштинског усаглашавања са Уставом (чланом 198. став 2) који налаже да се мора ради правне сигурности грађанима увек омогућити судска контроле законитости коначних управних аката, због чега је и Закону прецизирана надлежност за решавање по захтеву за заштиту законитости у управном поступку. Да Влада и надлежно Министарство нису којим случајем пропустили да изврше своју уставну обавезу у погледу усаглашавања прописа из области државне управе са новим Уставом и да су заједно са овим Законом предложили и Закон о управним споровима, и ова једна једина одредба која значи суштинску промену у Закону о општем управном поступку би по природи ствари изостала, пошто би питање обавезне контроле законитости коначних управних аката коју налаже нови Устав било решено Законом о управним споровима.
Без обзира на то што се предложене измене и допуне Закона о општем управном поступку тичу искључиво језичких промена, Влада и ресорно Министарство за државну управу и локалну самоуправу, као што и сами констатују у образложењу Предлога Закона (стр.5), са њима касне више од 5 месеци. Дакле, Влада сама јавно признаје да је прекршила Устав и обавезу из Уставног закона за спровођење Устава (члан 15) према коме је све законске прописе требало ускладити са новим Уставом најкасније још до 31. децембра 2008. године. Влада је тиме запала у замку не поштовања Устава и то чак ни не крије. Без обзира на то што је владајаћу странка (ДС) свечано потписала Деклерацију о помирењу са Милошевићевом странком (СПС), када је поштовање Устава и уставних рокова у питању, она показује да не жели да се понаша као Милошевићава странка (СПС) док је била владајућа странка у Србији. У немогућности да благовремено испоштује уставни рок за услађивање законских прописа са претходним Уставом који је био донет 1990. године, одредба тада важећег Уставног закона за спровођење Устава која је говорила о роковима за усаглашавање са Уставом је благовремено мењана чак 3 пута, и то: 1991, 1992 и 1993. године. Ако већ ДС као данас владајућа странка у Србији не жели да поштује Устав, није јасно зашто је СПС уласком у коалициону власт са ДС напустио своје традиционално опредељење за поштовањем Устава и зашто председник Народне скупштине која је из СПС-а, а која је по функцији уз то још и председник Одбора за уставна питања, није поступила у складу са иницијативом ДСС-а из децембра 2008. године, да се Устав поштује и да се важење одредбе члана 15. Уставног закона за спровођење Устава продужи, а не игнорише до дана данашњег.
Министарство за државну управу и локалну самоуправу је након избора министра Милана Марковића преузело Стратегију реформе државне управе и Акциони план за њено спровођење које је израдила предходна Влада и према коме је одавно требало донети не само нови Закон о општем управном поступку, већ и Закон о управним споровима, као два основна процесна прописа од којих зависи ефикасан рад државне управе, односно контроле над њеним радом. Уосталом, само Министарство за државну управу и локалну самоуправу је у свом програму рада за 2008. годину било предвидело да ће до јуна 2008. године бити донет Закон о општем управном поступку и Закон о управним споровима. Пошто се то није догодило, овогодишњим Програмом рада Министарства за државну управу и локалну самоуправу (видети сајт Министарства) поново је предвиђено да ће ови закони бити донети до септембра 2009. године. Без обзира на уставну обавезу усаглашавања свих законских прописа са новим Уставом најкасније до 31. децембра 2008. године, Влада је тек крајем јануара ове године упутила Народној скупштини Предлог, не новог ЗУП-а као што је министар Марковић планирао у свом годишњем Програму рада Министарства, већ само измене и допуне постојећег! Ако им при припреми Закона већ није била битна обавеза поштовања уставних рокова, зашто онда бар за Министарство и Владу нису били битни економичан и ефикасан рад органа државне управе, па да се уместо само језичких измена у Предлог Закона уврсте и нови институти који би убрзали и појефтинили рад органа државне управе у Србији.
Узимајући у обзир све наведено, свакако да прави куриозитет представља предлагање овог Закона ни мање ни више него по хитном поступку и образложење које је тим поводом дато према коме „имајући у виду постојећу неусаглашеност Закона о општем управном поступку са Уставом Републике Србије, потребно је предложени закон донети по хитном поступку, јер би у супротном могле наступити штетне последице по рад органа и организацију“. Без обзира на то што је и сасвим просечном правнику јасно да не може да буде великих штетних последица због тога што се у Закону о општем управном поступку, наример „Војска Србије“ назива „Војском Југославије“ или што се „јавни тужилац назива „државним, односно јавним тужиоцем“, „крвни сродник“ што се назива „сродником по крви“, „хранитељ“ „храниоцем“, ипак није јасно зашто су Влада и Министарство са таквим променама чекали све до сада. Ако су били свесни штетних последица које могу да наступе по рад органа државне управе због оваквих језичких неусаглашености, није онда јасно шта су чекали све до данас. Зар у надлежном Министарству ни један државни службеник није имао времена или му можда министар то није наложио, да благовремено изврши све језичке корекције у Закону о општем управном поступку које су неопходне након доношења новог Устава Србије.
Ако је за министра и Владу, поред свих Уставом јасно одређених обавеза у погледу рокова, ово што раде са Законом о општем управном поступку хитна процедура, шта ће тек бити са оним стварима који за њих нису тако хитне? Колико ћемо дуго још морати да чекамо док не добијемо од надлежног Министарства нов и савремен Закон о општем управном поступку који ће новим решењима омогућити ефикаснији и економичнији рад државне управе у Србији, па затим нови Закон о управним споровима, а о Закону о бирачком списку, Закон о радним односима у локалним самоуправама које је министар јавно обећавао да и не говоримо. Ако тако ради једно од свакако најуређенијих министарстава у овој Влади, шта онда грађани Србије могу очекивати од других министарстава.

Неопходност осавремењавања управног поступка

Уместо само језичких и углавном козметичких промена које Влада у овом Закону предлаже, неопходно је што пре израдити потпуно нови Закон о општем управном поступку .у који би биле унете многе новине засноване на позитивном упоредном искуству развијених држава, а које би омогућиле пре свега савремено пословање органа државне управе и њен економичнији и ефикаснији рад. Када су у питању те очекиване новине оне и нису толико револуционарне и непознате, колико су неопходне. У Закону о општем управном поступку би што пре требало да нађу место многе одредбе о савременим начинима општења (успостављања контакта) органа са странкама, као што су путем електорнских рачунара, телефаксом и коришчењем других електронских уређаја. Када је у питању обавезно лично достављање писмена морало би се што пре предвидети могућност достављања поднесака и у електронском облику које би могло да замени застарело обавезно прибијање писменог обавештења о достављању на врата стана или пословне просторије. Упоредо са омогућавањем ефикаснијег поступка достављања писмена морале би се спречити и евентуалне злоупотребе од стране странке избегавањем да приме писмена послата у електронској форми. При сачињавању записника који се води о току управног поступка морало би се што пре дозволити коришћење одговарајућих техничких уређаја за снимање тока поступка, као и састављање касније записника у електронској форми. У погледу обавезне форме управних аката требало би омогућити поред папирне форме и механографске израде решења, електронску форму и уместо сада обавезног потписа и печата дозволити факсимил или квалификован електронски потпис.

Истовремено са осавремењавањем управног поступка и омогућавањем електронског поступања органа државне управе морало би се посебно водити рачуна о потреби заштите података о личности. У том смислу би требало унети у Закон одредбу да се подаци о личности могу прибавити само ако је то дозвољено законом или ако се о томе сагласи странка, односно лице на које се подаци односе.

Са колико пажње је надлежно Министарство приступило послу измене овог Закона, па макар и само језички, види се и по томе што је пропуштено да се исправи пропуст у погледу истоветног начина одређивања законског рока за доношење другостепеног решења са роком за исту ту радњу који је предвиђен у Закону о управним споровима. Наиме, садашња измена Закона је била прилика да се рок за доношење другостепеног решења у Закону о општем управном поступку усклади са роком из Закона о управним споровима тако да износи 60 дана уместо два месеца колико сада износи (члан 237. став 1 Закона). Очигледно да у Министарству нису ни приметили овај пропуст различитог начина одређивања рокова за исту процесну радњу. Услед истоветног начина рачунања рокова (цивилна комплутација) и у Закону о општем управном поступку као и у Закону о управним спороводима, није све једно да ли је рок одређен да дане или месеце. Само потпуни правни лаици могу да мисле да је у погледу рачинања рокова 60 дана исто што и два месеца. Због оваквог пропуста грађани могу да трпе штетне последице у управном спору услед пропуштања рока из управног поступка, који формално према Закону о опште управном поступку и није протекао!

Практични проблеми

Пропуштање прилике од стране Владе и ресорног Министарства да се приликом измена Закона о општем правном поступку поред језичких промена које је захтевало усаглашавање овог прописа са новим Уставом, унесу и многе новине које би осавременили рад органа државне управе и учинили је доступнијом потребама грађана, у пракси већ изазива доста практичних проблема који оправданим чини постављање многих питања као што су:

Шта нам вреде рачунари у државној управи, када не може да их ставимо у функцију помоћи грађанима бржим и економичнијим радом државне управе, услед недостатка процесних правила за то? Зашто грађани своје изводе из матичних књига или других јавних евиденција не би могли да добијају не кућну адресу електронском поштом? Зашто разне пријаве имовине, пореза или царина за које је држава посебно заинтересована да буду што уреднији и благовременији, грађани не би могли да подносе у електронској форми? Зашто грађани у Србији могу да електронски послују купујући роби преко интернета у свим државама широм света, да електронски послују са својим пословним банкама, али не могу електронску комуникацију да остварују и са својом државом, Владом и њеним министарствима? Докле ће грађани у Србији да чекају да им власт успостави поредак као у уређеним државама?

Шта нам вреди још 2005. године донет Закон о електронском потпису, када Закон о општем управном поступку прописујући обавезне елементе управног акта, захтева да свако решење које донеси државна управа мора да има искључиво писани потпис и печат. Шта вреди грађанима Србије што ће Влада од јуна ове године увести електронско пословање, односно што ће своје седнице одржавати електронски, када они своју неопходну комуникацију са свим министарствима и другим органима државне управе исте те Владе морају да остварују искључиво у писаној (папирној) форми, преко шалтера и уз вишечасовно чекање у редовима. На питање требали ли Србији ефикаснија и јефтинија држава сви министри одреда ће углас рећи једно те исто, али Влада то мора да покаже на контретним примерима и применом системских мера у државној управи, а не само маркетиншким потезима, као што је било са најавом најпре смањења броја министарстава (министара) од чега није било ништа, а затим и са најавом смањења државних службеника за целих 8.000 и то до јесени ове године, од чега ћемо видети кад за то дође време да неће бити ништа. Предлагање новог и савременог Закона о општем управном поступку била је једна од добрих прилика за почетак стварања услова да Србија почне да функциониште као ефикаснија и економичнија држава, коју је Влада очигледно непрепознајући је и овог пута пропустила.